【观点|荐文】后金融危机时代的全球反避税措施：国别差异路径和全球有限合作-互联网金融法律评论荐文栏目第656篇；本文发表于《比较法研究》2018??

【观点|荐文】后金融危机时代的全球反避税措施：国别差异路径和全球有限合作-互联网金融法律评论

荐文栏目第656篇；
本文发表于《比较法研究》2018年第1期，为方便阅读，全文省略注释并有少许改动。
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作者：沈伟，山东大学法学院教授、英国伦敦政治经济学院博士
编辑：欧阳玲，上海交通大学凯原法学院硕士研究生

本文是中国法学会2016年度部级法学研究重点课题“国际金融治理体系重建——以G20为中心”（项目号CLS（2016）B09）的部分成果。

摘要：全球金融危机之后，各国财政趋紧。同时，跨国企业为了扩大利润，通过不同的税收筹划实现避税目标，侵蚀国家税基。全球范围内打击税基侵蚀和利润转移的国际合作重新提上议程，成为国际经济治理的重要议题。但是，由于国家之间的经济竞争和规则主导权博弈，国际税收监管合作多停留在双边范围，多边税收监管合作仅在涉税信息分享方面有所进展。主要国家在后金融危机时代采取的反避税措施呈现出国别差异路径和有限国际合作。究其实质，这些差别路径主要是国内法域外效力的规则和执行力的竞争。本文讨论反避税领域的主要措施，并从国内法和国际法两个维度分析这些差异路径的形成原因和全球反避税有限合作的法律机理。
关键词：反避税 “返程投资” 698号文 国际税收合作
经济全球化背景下，税基侵蚀和利润转移（Base Erosionand Profit Shifting，简称BEPS）成为全球最热议的税法议题之一。BEPS的负面影响显而易见。首先，跨境经营企业可以通过BEPS获利，从而获得相较于国内经营的企业更具优势的竞争力，扭曲市场竞争；其次，BEPS的收益可能扭曲投资决策，使资源流向税前回报率低而税后回报率高的经营活动，导致资源配置低效；再者，大型跨国企业的避税不仅侵蚀国家税基，弱化国内监管效果，而且也影响国家之间的经济合作。
因事关国际税收规则的完善和各国之间的博弈，BEPS成为全球经济危机之后最主要的国际经济治理议题，引起各国政府、媒体和社会公众的高度关注。2012年6月，G20财长和央行行长会议同意通过国际合作应对BEPS问题，并委托经济合作与发展组织（OECD）开展研究。2013年6月，OECD发布《BEPS行动计划》，并于当年9月在G20圣彼得堡峰会上得到各国领导人背书。这对通过海外转移定价方式避税产生较大影响。近年来，中国在国际税收征管协作方面取得快速进展，2013年8月27日，中国签署《多边税收征管互助公约》（以下简称《公约》），成为该公约的第56个签约方，G20成员自此全部加入这一公约。
全球金融危机之后，各国税制改革着力于“堵”和“增”两个方面。“堵”即堵住税收流失，“增”是增加税收来源，促进国内经济增长大王具足虫，提升全球竞争力。但是，各国采取的具体税收政策和监管措施并不相同。本文主要讨论中国、美国和欧盟等国（地区）的反税基侵蚀和利润转移措施，探讨在全球化背景下全球税收监管领域的反规避措施的合理性和监管合作的困境。
一、 增加税收和反避税成为全球税收改革的焦点
后金融危机时代，各国政府试图有效处理和规制逃税和避税行为，以增加税收。谷歌公司和苹果公司以及它们的避税计划备受瞩目，不仅聚焦了世人对国际税收体系的高度关注，而且增强了全球打击激进避税的紧迫性。经合组织（OECD）制定了改革全球税收政策的计划，确定了大量需要改革的问题。若该计划获得通过，可能引起国际税收标准的巨变。OECD很可能会建议改变利用不同国家税收法律制度之间规制结构和工具的差异而实现的“混合”或监管套利。更重要的是，推进制定一个多边条约，以修补避免双重征税协定。
根据OECD的数据，截至2012年底，荷兰和卢森堡吸引的外商直接投资达5.8万亿美元，超过美国、英国和德国吸引的外商直接投资的总和。其中，仅荷兰就吸引外资达3.5万亿美元，而这当中只有5730亿美元最终投向“真”的荷兰公司，大部分的外商直接投资为了避税流入特殊目的公司。同样地，卢森堡吸引外资达2.28万亿美元，但只有1220亿美元进入了实体经济。荷兰、卢森堡和爱尔兰都被视为允许跨国公司（诸如星巴克和苹果）削减它们全球税务的避税天堂。避税已经严重影响到全球的资本流动，成为国际性的法律问题。
2010年，在全球背景下，美国跨国公司（与实际经营状况相比）不成比例地报告其在低税收国家的利润为7680亿美元，而同时欧洲的公司在低税或无税国家的投资为7680亿。反避税工作的重心在近年集中在避税天堂和个人跨国公司上，全球舆论也重点转向了爱尔兰和荷兰——这些通过帮助企业规避在本国税收管辖范围内的高额税务，从而吸引大量外来投资的发达经济体。苹果公司有价值1020亿美元的外汇现金储备，但除非汇回美国市场，否则不会被美国征税。换言之，苹果公司通过利用在爱尔兰境内设立的子公司和爱尔兰的税收漏洞，尽管有数百亿美元的收益，但交纳很少的税，甚至根本没有纳税。同样，2012年，苹果公司也没有在英国交纳公司所得税，即使它在英国有多家子公司，而且这些公司在2012年前三季度就创造了6800万英镑的税前利润。类似的，2006年至2011年间，谷歌公司在英国获得了高达120亿英镑的营业收入，却只支付了1060万英镑的税款。2013年5月，美国参议院委员会强调苹果公司的海外税率低于2％。美国税法漏洞导致美国的跨国公司在避税天堂放置了近2万亿美元的低税外汇收入。结果演变成了一种“双重不征税”的情形，使得一些跨境商业交易和由这些交易产生的原本低税负的“无国籍”收入最终免于征税。
另一方面，全球税制监管合作和改革面临现实困难，因为国家的固有本能就是利用税收系统展开竞争。开明的财政制度往往能吸引纳税人重新调整其纳税地。在现实中，它是一场有着另一个名字的贸易战争——“所得税之战”，而不再是为关税而战。最好的例子可能就是英国。虽然英国对苹果和谷歌剥离英国的收入和潜在税收收入表示不满，但是它同时又致力于“以邻为壑”政策，试图吸引意大利的菲亚特工业（Fiat Industrial）将其纳税地搬迁到英国。一些国家有着采用低公司税率的长期历史，其他国家也正在加入这场降低税率的全球竞赛。葡萄牙最近宣布，计划降低其原先24％的公司税率，而美国政府建议取消营业税减免，以降低35％的公司税率，英国政府计划削减公司税率至20％，是二十国集团（G20）中的最低值。支撑这种监管竞争的最主要理论依据是搭便车效应：每个国家都希望其他国家打击避税，而无需修改本国的税收法规和税收制度卢卡斯数列。
当前国际税收制度改革的关键问题之一是跨国公司的利润如何分配给各个国家，即跨国经济活动中的税基划分问题。分配通常是基于经济活动或各种资产的所在地，然而它们本质上具有流动性。因此，一些资产可能位于低税率地区。国际税收机制的改革——反避税规则，是为了阻止企业获得不正当的利益。由于在商业活动中流动性较差的是消费者，政府可以依照跨国公司向第三方居民的销售所得利润进行征税。征收这类税似乎不大可能导致该国纳税人移居到避税天堂。实施这一税收可以依靠“目的地原则”构建，该原则被增值税法所采用。基本做法是向在特定国家的销售产生的收入征税，并给予发生在该特定国家的支出以税收救济。这可以通过进口征税来实现。着眼于客户的居住地可以避免一些增值税规则的复杂性。“目的地原则”的好处是多方面的。例如，公司内部交易的转移定价将不会影响税基；经济活动的地点也不会受到影响，因为此类税的征收不依赖于位置、生产或其他因素；通过降低国内企业税率来吸引经济活动的压力和动力也都会减弱。美国曾讨论过实施这样一种以销售为中心的公司税制——在销售地加征公司税。另一种选择是大幅增加全球公司税率，但实施此选项可能会导致创新乏力、发展前景堪忧和就业机会减少。
当所有国家都在这场降税比赛中竞争时，基本上更不可能建构一个更加符合经济效益的中立和恰当的国际税收合作范式。因此，各国迄今所作的努力集中于提高信息透明度，将其作为反避税的有力武器，而不是批准目前的国际税收改革制度。由于美国威胁要对未根据其《外国账户税收遵从法案2010》（FATCA）要求披露美国账户信息的外国银行征收30％的预提税，全球层面对逃税的打击力度明显加大。
二、中国的反避税措施和国税函[2009]698号文
我国《企业所得税法》第3条第2、3款分别规定：
“非居民企业在中国境内设立机构、场所的，应当就其所设机构、场所取得的来源于中国境内的所得，以及发生在中国境外但与其所设机构、场所有实际联系的所得，缴纳企业所得税。
非居民企业在中国境内未设立机构、场所的，或者虽设立机构、场所但取得的所得与其所设机构、场所没有实际联系的，应当就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税。”
以上两款规定确定的基本原则是，针对非居民企业，不论其在中国境内是否设立了机构、场所，都应就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税。该规定兼具居住地国和来源地国双重身份这一税收原则。
《企业所得税法实施条例》第7条对“来源于中国境内的所得”的原则作出了规定。就股权转让交易而言秦玥飞，按照该条第三项，若被转让的是中国公司的股权，则其所得视为“来源于中国境内的所得”，股权转让人应当在中国缴纳企业所得税。
图1：“返程投资”交易结构

国家税务总局在2009年下发《关于加强非居民企业股权转让所得企业所得税管理的通知》（国税函[2009]698号，下文简称“698号文”），将非居民企业间接转让居民企业股权纳入中国税务审查的范畴。
根据698号文，间接转让中国居民企业的非居民企业称为“境外投资方（实际控制方）”，在境外投资方自己和居民企业之间插入的控股公司称为“境外控股公司”。在“被转让的境外控股公司所在国（地区）实际税负低于12.5%或者对其居民境外所得不征所得税”的情况下，境外投资方间接转让居民企业股权需要经中国税务机关审查。该条还规定了审查时作为转让方的境外投资方需要提交的文件种类。
698号文第6条规定：“境外投资方（实际控制方）通过滥用组织形式等安排间接转让中国居民企业股权，且不具有合理的商业目的，规避企业所得税纳税义务的……否定被用作税收安排的境外控股公司的存在。”
假设一种情况（交易结构见上图1），境外投资方（有可能是中国公司或个人）通过离岸控股公司（特殊目的公司）在中国设立独资企业，而后将其拥有的离岸控股公司的股份转让给境外的另一家公司。该股权转让交易和中国没有任何关系。但是，离岸控股公司是中国独资企业的控股公司，境外投资方通过转让离岸控股公司的股份间接达到了转让中国独资企业股权的目的。
由于中国投资者经常运用此种模式，将境内的居民企业改组为中国投资者通过境外特殊目的公司实际控制的境内居民企业，这一模式俗称“返程投资”模式。根据698号文，非居民企业通过转让境外控股公司的方式间接转让中国居民企业股权的所得属于“来源于中国境内的所得”，需要在中国缴纳企业所得税。上例中的外国投资者即为698号文中所指的“境外投资方（实际控制方）”，离岸持股公司即为“境外控股公司”，而国内经营公司即为“中国居民企业”。
根据上述规定，如果税务机关判定外国投资者通过“滥用组织形式等安排间接转让国内经营公司股份，且不具有合理的商业目的，仅为规避企业所得税纳税义务”，则根据第6条的规定， “否定被用作税收安排的境外控股公司的存在”。即，中国税务机关将无视离岸控股公司的存在，将该交易视为外国投资者直接将国内经营公司的股权转让给境外的另一家公司，转让股权的所得也就属于“来源于中国境内的所得”，从而达到对外国投资者就该笔交易的所得征收企业所得税的目的（下文称“698号文的目的”，即让境外投资方为间接转让中国居民企业股权的所得缴纳中国企业所得税）。
然而，698号文没有对何为“不具有合理的商业目的”和“规避企业所得税纳税义务”做出进一步的解释。国家税务总局于2015年2月3日发布《国家税务总局关于非居民企业间接转让财产企业所得税若干问题的公告》（7号公告），扩充了判断合理商业目的相关因素，限制启动一般反避税规则的情形，使得反避税措施特别针对不具有合理商业目的的避税安排。税务部门适用698号文的具体规则也可以在适用698号文的具体个案中略见一二。
中国江都市合资经营企业扬州诚德钢管有限公司( 简称“扬州诚德”) 的合资人为江苏诚德钢管股份有限公司（简称“江苏诚德”）和美国凯雷投资集团( 简称“凯雷集团”)。凯雷集团通过香港的全资子公司( 简称“香港公司”)占有扬州诚德49%股权。2009年初，江都国税局获悉凯雷集团可能通过香港公司间接转让扬州诚德股权。江都国税局马上向上级汇报，2009年12月10日，国家税务总局发布698号文，对外国公司通过境外控股公司间接转让中国公司股权的情况进行规制。2010年1月，凯雷集团在我国境外向美国PCC公司的子公司司普斯亚洲有限公司( 简称“司普斯”)转让香港公司的股权。江都国税局认定香港公司属于“无雇员、无其它资产和负债、无其它投资、无其它经营业务”的特殊目的公司，从而适用698号文的规定，对凯雷集团征收1.73亿人民币的企业所得税。
通过上述案件可以推断，中国税务部门对698号文第6条的适用标准是：只要境外控股公司“无雇员、无其它资产和负债、无其它投资、无其它经营业务”，并且实际控制人通过该公司达到了避税的效果，实际控制人设立境外控股公司的行为即被视为不具有合理的商业目的，而是为了规避企业所得税纳税义务，应揭开被用作税收安排的境外控股公司的面纱，否定其存在，从而对实际控制人征税。
但是，境外控股公司“无雇员、无其它资产和负债、无其它投资、无其它经营业务”是否就意味着设立该公司不具有合理的商业目的？笔者以为这样的认定标准有失妥当。如果税务机关要无视境外控股公司的存在，税务机关应当证明（1）在境外投资方设立境外控股公司并由该控股公司持有中国居民企业股份时，境外投资方一定能够按照预定计划通过转让境外控股公司的股权间接转让中国居民企业的股权；且（2）设立该境外控股公司并由该控股公司持有中国居民企业股份除了减轻税负没有其他目的。但是，若境外投资方设立境外控股公司的时间发生在转让双方已经达成股权转让意向之后，则境外投资方对其设立境外控股公司有合理商业目的承担举证责任。由于这两点对否认一个境外控股公司法人人格至关重要，有必要在立法层面对这两个标准加以明确。7号公告以“实质重于形式”为原则，要求对交易整体安排和所有要素进行综合分析，以判定间接交易是否存在合理商业实质。为此，公告扩充了相关因素，如要求考察境外企业本身资产、人员、费用、活动情况，分析境外企业行使的功能和承担的风险，判断境外企业是否具有经济实质；将间接转让交易的境外税负考虑范围从境外企业所在地扩大到包括转让方居民国在内的所有境外税负；考虑境外安排的持续时间和替代性分析等因素。
国家税务总局于2017年10月17日发布《国家税务总局关于非居民所得税源泉扣缴有关问题的公告》（下称“37号文”），取代698号文，成为非居民企业所得税源泉扣缴的指导性文件。37号文对非居民企业所得税源泉扣缴申报流程、管理规则及税务当事人遵从要求等做出多项重大调整，包括取消非居民企业源泉扣缴合同备案要求、放宽非居民自行申报期限、明确扣缴义务人补扣税款要求、简化计算操作等。虽然37号文一定程度上便利扣缴义务人履行义务，减轻了纳税人和扣缴义务人的合规成本，但是就非居民企业而言，纳税负担没有实质性的改变。澳大利亚也将征收转移利润税，适用于全球收入超过10亿澳元的跨国集团。从2017年7月1日起的纳税年度，跨国公司“人为刻意”地从澳大利亚转移出去的利润将被征收40%的税收性处罚，无论该避税计划是否在该日之前订立或开始实施。如果有证据证明主要是为了获得澳大利亚税收优惠和减少外国税收负债，40%的税收惩罚将适用于澳大利亚税收优惠的金额，除非纳税人满足2500万澳元营业收入测试、境外税负充足测试和经济实质充足测试中的一项。其中“缺乏经济实质”的判断标准是指，有关业务交易的各方企业从中获取的收入能合理地反映该业务的经济实质。澳大利亚的转移利润税对税负错配提供了一个具体的量化标准，是从判断经济利益是否大于税收利益的角度分析的。
广泛使用的“返程投资”模式对中国的税基、国有资产、外汇管制和监管均有破坏性的影响。此外，“返程投资”的模式已被用于投机人民币计价资产的洗钱活动。从本质上讲，这种模式是中国和外国企业利用境内和境外两种监管模式的差异性达到规避法律限制的目的，投资者凭借税收和监管套利滥用监管制度，实现“创造性的遵守法律”的典型。这也导致了试图从法律或制度层面规范“返程投资”模式的各种努力和尝试。
反避税措施易引发争议，主要原因有二。首先，这些措施都倾向于增加税收规则的复杂性和数量，进而增加了企业的合规成本。其次，由于对国家在创造和构建公共利益方面所起作用的政治争议，市场对这些规制措施自然会有反对的声音。相对于成本而言，监管制度产生的利益太少。尽管公共税收方案可能产生直接威慑作用，但是除了政府本身之外几乎没有受益者。这里的主要问题在于，政府作为公共税收方案的唯一受益人，可能基于税收旨在更加有效地保护公众利益这样的理由，避免对相关制度从成本效益的角度进行的审查。
更深层次的顾虑是企业和政府之间的关系，以及这当中企业税法所起到的磨合作用。规范理论认为，企业税法的公法地位决定了其复杂性和优先性。同时邓鸣璐，企业税中的公共或国家利益并不必然符合商业利益。所以，在某些情况下，企业税法无法满足符合商业和金融发展的社会需求也不足为奇。一个适当的监管工具应该可以同时调整这两方面的利益。其间的脱节需要通过分析企业或投资部门和政府之间关系的本质加以概念化。社会和立法者之间应该形成共识，即强劲的经济增长是公共（国家）利益的核心要素。但问题的复杂之处在于，中国的公共利益可能在很大程度上倾向于国有部门，而不是私人或外商投资者。中国企业税的税基形态反映了有意识的政治或政策选择。
尽管从公司法的角度看，698号文的基本合理性在于反避税，但其合法性仍然存疑。698号文可能会在中国的立法环境下进一步充实“揭开公司面纱”这一学说的理论内容和实践经验。正如熊彼特所言，“税收不仅促成了一个国家的诞生，而且也帮助形成了一个国家”。这提醒我们税收、公共财政系统和宏观经济管理之间传统的关系模式。复杂的关系可以实现税收和监管之间的功能性互换。就政治经济学的观点而言，讨论企业所得税的经济问题永远不能脱离政治，几乎所有的最重要的企业税收问题都具有突出的政治性。基于此，可以这样认为，698号文是为了宏观经济目标针对的灰色交易而设立的大框架中的一部分。
“返程投资模式”和通过制定法律和法规的方式避免跨境商业交易滥用税收条约和避税天堂的努力都不是中国特有的。由世界上最大经济体牵头，全球的规制趋势是缩紧税收漏洞，共享税收情报，以保障国家财政收入和防止税收偷逃。虽然698号文是否符合公司法的合法性质疑仍然未解，但是在全球经济治理体系改革的语境下进行考查，698号文的合理性就更为明显。
为了在更大的税收监管背景下对698号文的合理性有一个“解释框架”，并且更好地理解全球税收监管合作的晚近趋势，以下部分将主要讨论其他法域的反避税措施，以及主要国家为严厉打击避税所做出的监管努力。
三、欧盟各国打击避税筹划的措施和实践
欧盟正加大力度限制富有投资者（如私募资本和对冲基金）的避税行为。欧盟最大的五个经济体，英国、法国、德国、意大利和西班牙已同意分享关于个人投资收益和资本收益的情报，更为重要的是将这些规定扩展到欧盟其它成员国。欧盟税务专员发出改革建议，要求税务机关对资本利得、股息和特许权使用费的银行账户信息进行自动交换。欧盟的税收分享协议适用于储蓄和存款，而不是更复杂的投资结构。
八国集团（G8）试图推动落实逐国报告制度，以使得地方税务机关获利，特别是那些依靠自身能力难以搜集税收情报的发展中国家的税务机关七色战记。二十国集团也在税收情报自动交换方面投入巨大努力。自2009年以来，全球范围内已经有800份税收情报交换协议。然而，这些协议的效力值得怀疑，因为不同于将资金遣返，逃税者现在都将存款转移到与其母国没有签订协议的避税天堂。因此，现在迫切需要一个能够将税基与真正实质的经济活动联系起来，并限制唯一目的在于将利润最高的业务放置在低税或无税法域的“信使”子公司的国际条约。这要求各国为了一个共同的、统一的公司税法基础而达到更高层次的监管协调，而不是仅仅依赖有些设计不完善的避免双重征税条约。
欧洲各国税务当局在过去几年里对避税和金融保密采取越来越强硬的立场，迫使国内和国际投资者改变其税收筹划策略。随着意大利金融警察加紧打击逃税，这方面的报道越来越多。欧盟主权债务危机之后，一些成员国力图通过找回在避税天堂的数十亿欧元以充实国库，被广泛利用的在卢森堡注册的控股公司就成为税务机关的特别对象。
在一个备受瞩目的案件中，意大利时装设计师多米尼克·多尔茨（Domenico Dolce）和斯蒂芬诺·嘉班纳（Stefano Gabbana）由于逃税数百万欧元在米兰被判缓刑一年零八个月，并被罚款5亿欧元。多尔茨和嘉班纳是一个跨国时尚集团的所有人，为规避超过1亿欧元特许费的纳税申报，他们在2004年将其品牌出售给一个注册在卢森堡的控股公司Gado。Gado随后实际控制了二人注册在意大利的企业。多尔茨和嘉班纳被罚款近5亿欧元。这也开启了税收政策规定允许政府获取公司股权和公司资产的可能。检察官认为，这两个设计师操纵了“高级的税务欺诈，并专门为逃税成立了位于卢森堡的控股公司。”
法院判决表明，意大利税务部门和司法部门在面对意大利各种形式的公司所实施的税收逃避或规则滥用方案时比以往任何时候都更具有攻击性。该案发生时，由于国内需求无法满足当地企业的成长，一些欧洲公司正在考虑设立满足合理、合法要求的国际性架构。这些结构设计也被用来作为获取税收优势的手段水嶋杏美。然而，在金融危机的背景下，这些结构可能会被定性为滥用税收规则的避税计划。意大利税务警察还在最近针对避税的突击检查中查封了罗马珠宝商宝格丽（Bulgari）和纺织王朝卓玛托（Marzotto）持有的资产。
英国政府也在2013年宣布打击激进的税务筹划。这项旨在关闭税收漏洞的新行动，促使一些富有的个人和公司以更加透明和全面的方式重组业务。早在2004年，英国就通过了披露税务策略的立法，迫使纳税人申报具有特定意图的任何战略或计划。整个欧盟和世界其他国家政府都使用了类似的计划，以辨别和审查现有的税务筹划方案。这也导致更多投资者因害怕原计划被视为“未使用过的”方法而遭受处罚，进而选择采取更直接的税务筹划。不断变化的监管环境正迫使社会最富有的成员交纳他们应付的“合理份额”的税，在全球性紧缩措施广泛传播的时代，这也不失为一种流行和有效的政治口号。
欧盟宣布处理有明显避税安排的计划，以确超级神警保“诚信”企业在单一市场中的公平竞争环境。由于不同国家税收制度之间的不匹配，企业可以通过使用混合工具最大程度地减少纳税义务，如可转换优先股或利润参与贷款。这些融资工具在一些国家可能被视为股权，但在另外一些国家则会被当做债务。根据欧盟的计划，各国都需要对来自位于其他成员国的子公司的收入纳税，如果其他成员国视这部分支出为可税收抵扣的费用。除了这条规定，欧盟委员会推出了反滥用规则，以阻止公司通过设立虚假中介公司进行避税。一旦这些规则付诸实施，将带来数十亿欧元的收益。该计划需要得到所有成员国的一致同意，因此可能很难在不遇到任何阻力的情况下获得通过。虽然这些措施可能对解决税基侵蚀和利润转移的国际努力有所帮助，但是两个技术原因使得它们难以免受争议。首先，混合方案是否滥用税收规则值得商榷。其次，这些措施的实施可能会给欧盟成员国之外的公司或私募股权基金带来竞争优势，因为它们不受这些措施影响。为加强对涉嫌非法避税的行为进行调查，欧盟委员会扩大了调查范围，涵盖了专利持有人的安排，通过发布针对卢森堡的信息禁令，命令其披露在2011到2012年间对每家公司税务裁决中所做出的具体承诺。
列支敦士登努力摆脱“世界上最神秘的避税天堂之一”的名头，推动税务情报的自动交换，并承诺签署全球性的税收协定。该举动是加强全球打击逃税的积极信号，说明避税天堂被迫开放和处理遗留的未申报资产，并为原本隐秘的金融行业开发新的商业模式。列支敦士登通过这一措施将“保证税收遵守和有效的税务合作和基于未来OECD标准的有效、高效的情报自动交换”相结合。列支敦士登与英国达成协议，该协议采取2009年宣布的部分大赦的形式，以激励投资者申报他们的秘密账户。英国已经从使用了列支敦士登披露机制的3000个个人账户那里搜集了约6亿英镑。这项安排对持有未申报海外资产的个人以较低的处罚，并承诺将关闭无法证明其已经在母国交纳过税款的客户账号。
四、美国的反避税措施
美国的公司税收制度存在诸多问题。首先是抵免和扣除项目的混同，刺激公司扭曲这些项目以减少税单。其次，税率过高。美国法定企业所得税率为35％，高居世界第二。35％的税率也适用于遣返现金。美国比其他主要经济体都高的公司税率、对海外产生的收入实行严格的税收征管严重影响了在美国境内注册成立的跨国公司的全球竞争力，阻碍了它们将境外获得的利润汇回美国。第三，美国公司的利润相对其国内生产总值非常高，但税收收入却较低。美国公司总利润最高的2012年超过2万亿美元河北煤田地质局。然而，公司税收收入却是在2007年达到峰值。事实上，2012年的公司税率从2000年的29%下调至了16％（合计税款/合计税前利润）。美国公司税制改革最具挑战性的部分是对跨国公司的征税。目前，美国企业要为其在国外的利润纳税，只有当它们汇回这些收益时才能用已向其他国家（或地区）政府交纳的税费抵免。粗略估计，美国企业在国外持有近2万亿美元的现金。目前的税收体系对美国跨国公司而言是一个不小的负担，它们将资金汇回本国时要承担一定的损失，而税收方面仅得到很小的抵扣。从跨国公司的角度看，尽管把资金留在国外对公司利益和美国财政并没有好处，它们仍然有充足的理由拖延将收益汇回美国。然而，从股东的角度来看，跨国公司可能不得不将资金汇回国内并为它们的外国利润所得交税。美国参议院财政委员会公布的提案将彻底重写美国税法，美国很有可能对美国跨国公司在海外的资金一次性征收20％的税，约2万亿美元。
在跨国场景中，美国的税法也有漏洞。例如，美国大型跨国公司可能利用一种符合多国税法制度但不同国家税制之间存在差异的混合方案，即“塔结构”的优势，实现双重税收减免。这成为被广泛使用的公司间通过在避税天堂设立一个特殊目的公司给在较高税率国家的子公司进行借贷的一种替代方案。该方案利用了1997年“美国勾选规则”，使得公司可以通过勾选税务表格上的一个“选项”，选择忽视子公司。这些规则起初是被设计用来简化纳税程序、为在美国经营的外国公司以及美国跨国公司提供税收筹划机会以削减税款，就像外国子公司可以为了在美国境内的税收筹划目标而“消失”在母公司当中一样。
应用“勾选规则”的典型例子就是第一集团（First Group）收购莱德劳公司（Laidlaw）——美国黄色校车的运营商。第一集团是英国的运输集团，用一笔18亿美元的公司内部贷款对收购进行融资。然而，贷款的利息由第一集团美国控股公司支付，这是一个新的英国公司，被用作拥有目标公司的混合实体。对第一集团美国控股公司的勾选从美国税法的角度看意味着任何交易将被视为是其母公司——即第一集团美国公司——进行的。美国税务部门将支付的利息看作来自美国母公司，从而将产生税收扣除。另一方面，英国税务部门把贷款视为一家英国公司在集团内部贷款给另一家英国公司。贷款利息收入在英国是应税的，但所支付的利息在英国是可以抵扣的。最终的结果是在英国没有任何的应纳税所得。集团整体获得收益，因为利息收入纳税一次，但集团支付的利息可以抵扣两次，结果是减少了企业融资成本。对于这个结果的另一种理解是在英国和美国的双重抵扣，一次抵销了对所得利息在英国的纳税。
奥巴马政府在推动全球税制改革和情报共享中发挥了主导作用，但美国的大多数努力都集中在保障美国公民和美国商业实体的税基。除了打击避税，美国政府还试图通过不利于纳税人的规定增加收入。经济实质原则（economic substance doctrine）在2010年被立法吸收，包含了两部分的联合验证（conjunctive test）——这是最不利于纳税人的方法。此外，美国对税法进行了修改，要求在海外的美国公民不论收入来源，一律需交纳美国所得税（包括在国外生活和工作的美国人）。这一规定导致美国公民的双重征税或双重避税行为。这也使得美国成为OECD里唯一对其公民征税而不考虑公民居住地的国家。新的规则导致了定居国外、放弃公民身份的美国人数量在2011年创下新的记录，其中许多是百万富翁。那一年，1788名美国人放弃了他们的公民身份，超过了前三年的总和。美国政府有巨大的财政动力以获得收入信息，并打击避税。
美国国会于2010年3月通过的《外国账户税收合规法案》（FATCA），也许是迄今为止最大规模的全球反避税行动。在FATCA出台之前，美国对本国居民海外资产和税收的管理主要是向美国国税局进行海外资产申报。奥巴马政府在2009年发布税制改革绿皮书，要求严查美国居民在境外金融机构所开账户是否被完整披露。这是FATCA的源头。FATCA的主要目的在于加强对美国企业或个人海外投资的税收征管，防止美国人通过海外账户逃税。该法案规定，100万美元以上的个人账户、外资企业将成为美国政府重点关注对象。美国税务局对海外资产申报的定义是，美国人在国外金融机构拥有的任何金融账户，包括这个账户拥有的财务利益以及对此账户具有签名授权或其他权利，并且在每年1月1日至12月31日之间内任何一天全部账户总价值超过1万美元的，都要申报海外账户资料。FATCA适用于全球所有接收来源于美国的支付的金融机构，要求金融机构披露哪些帐户是由美国纳税个人或由美国人享有超过10%权益的公司持有的。和698号文一样，FATCA具有域外效力，主要目标在于保护国内税收收入。该法案采用了双管齐下的方法，一方面要求美国公民和永久居民（绿卡持有者）报告他们所持有的外国帐户，另一方面要求外国金融机构向国税局（IRS）提供美国客户的信息。
若不遵守海外资产申报条款，在法律上将导致民事和刑事的双重后果。如果没有构成法律上的故意，那么每一次违反这个条款可以构成高达1万美元的罚金；如果构成法律上的故意，可被罚款50万美元或判罚10天监禁，或者两者并罚。正如其它具有域外效力的税收条款一样，FATCA面临的根本难题是在外国司法管辖区内的执行。为此，FATCA强迫金融公司向美国政府披露与美国纳税人有关的信息，并要求美国金融机构和它们的代理机构对不符合FATCA要求以及不向美国政府报告所需要信息的外国金融机构，扣缴30%的惩罚性预提所得税。这样一来，外国金融机构被迫要么遵守法令要么停止与美国的客户有生意往来。
与FATCA形成鲜明对比，698号文未能促使外国实体向中国税务机关披露信息。这一缺失致使698号文的实施效果大打折扣。698号文的报告机制是在自愿和自我报告的基础上展开的，其实施很大程度上取决于地方税务局如何积极寻求严格执行698文的方法。中国可借鉴美国的做法，通过寻求与个别政府达成协议，要求对方披露金融信息以便决定纳税金额。698号文与FATCA的比较见下表1。
表1: 698号文和FATCA比较
比较
主要方面
698号文
FATCA
相似性
最终目标
防止税基侵蚀，增加税收，防止特殊目的公司的不当运用，防止税收监管的失灵
通过促使域外税收回流增加税收，防止税基侵蚀
效果
国内法的域外效果
国内法的域外效果
差异性
规制技术
主要针对域外特殊目的公司——“揭开公司面纱”
信息披露和共享
执行
主要通过国内税收执法进行
主要通过域外执法
为了便于遵守FATCA以便收集美国居民和企业持有帐户的信息，美国政府与个别国家达成协议，并由美国财政部制定了FATCA协议范本。换言之，FATCA主要采用双边信息交换机制，即美国与其他国家（地区）根据双边政府间协定开展信息交换。此类协议不仅是对外合作需要的结果，而且是FATCA可能在外国司法管辖区有效域外执行的前提条件。中国人民银行法律事务部称，FATCA“给外国金融机构增加了不合理的成本，并直接违反了许多国家关于隐私和数据保护的法律规定”，“中国的银行法和税法以及相关的规章政策不允许中国金融机构直接遵守FATCA”。目前，至少有九个国家已与美国达成FATCA协议。除了墨西哥，该国是20国集团成员之一，而且在贸易中主要依赖于美国，其他与美国达成FATCA协议的都是发达国家，其中许多国家具有较高的税率。因此，这些国家大多没有受益于美国投资者在其管辖权范围内使用所在地规则、税收法规、避税港而避税或藏匿资产。美国无法获得与避税天堂法域的合作，不仅说明中国也难以从这些避税天堂收集数据以确定销售行为发生的时间，而且确有必要争取这些法域支持针对在中国境内可能没有持有资产的转让方所需要执行的（司法）判决。
必须指出的是，FATCA将对中国产生显著影响。开曼群岛已与美国财政部达成协议，而英属维尔京群岛和美国一直在磋商，试图建立一个基于FATCA范本的政府间交换美国纳税人信息的协议。这些举措对香港遵守FATCA以确保其竞争优势产生了更大的压力。签署类似的协议对中国而言可能成为吸引更多资本流入的一个标志性的举动。对于中国金融机构来说遵守FATCA的压力，源自其他金融机构不愿意与不合规的公司有业务往来，客户也会因为预提税而避开不合规的金融机构。
“经济实质主义”可以说是美国的主要反避税原则。虽然该理论并不是特别针对打击避税税收规则的域外效果，但仍然适用于打击避税的域外努力，这表明政府在增加税收方面的制度投入。该学说背后的理论依据类似于商业目的说，这两个理论均认为经济实质原则旨在避免纯粹以减少税收为交易动机而产生的税收优惠。在确定经济利益的存在后，该法案采用了两部分的连接性测试（conjunctive test），要求“交易以有意义的方式（除了美国联邦所得税影响）改变纳税人的经济地位，且纳税人有进行此类交易的实质性目的（除了联邦所得税影响）而进行此类交易。”在法案制定前，许多法院使用了连接性测试，也有一些法院则使用非连接性测试（disjunctive test），要求纳税人满足这两个要素之一。相较而言，该法案的连接性测试显然比非连接性测试对纳税人更不友好。
除了通过国内税法改革对美国公民产生域内和域外效果之外，美国也一直在致力于成为打击跨境逃税行为的全球领导者。接下来的部分将讨论全球税制改革的国际努力。
五、八国集团（G8）、二十国集团（G20）和经合组织（OECD）与全球税制改革
国际税制改革并不仅限于欧洲和美国国内法的变化。英国前首相卡梅伦推出了10点计划，目的是在2013年6月17日英国主持G8峰会期间形成合力打击逃税。在一些大型跨国公司缴纳了很低的税费引起民愤之后，英国主导了这个计划。除了促进贸易，英国政府将保障税收合规和提升更大的透明度（是监测逃避税收企图的一个重要因素）列为峰会的目标。尽管G8首脑会议的目标表明世界最发达国家对打击逃税的承诺，但是由于卡梅伦政府的建议过于雄心勃勃，因而未能达成实际协议。这些建议包括将企业的受益所有权人的公司登记信息公开，并与其他国家分享税务情报，特别是发展中国家应予以特别考虑。但是，不像中国698号文的唯一目的是增加税收，英国提案的动机还包括预防恐怖组织洗钱。
俄罗斯主办的G20圣彼得堡峰会本希望专注于发展的主题，但税收问题迅速主导了议事日程。G20成员国支持建立全球税收标准，在2015年底能够提供税收情报的自动交换。这项计划最初由OECD提出，与G20成员国建立税收情报自动交换的标准。这是经过数年讨论取得的成果。2011年，G20峰会讨论的是出于税务原因的自愿情报交换。2012年，OECD提出关于税收情报交换的报告，并敦促各国共享信息，再到本次峰会讨论更全面的情报自动共享方案。其中，混合结构也是G20在2013年发起的打击避税努力中需要填补的税制漏洞。
OECD在2013年7月公布了应对跨国公司逃税问题的行动计划。该计划将一地的税收同当地的经济活动相结合，防止跨国公司的重要业务被人为转移到开曼群岛、百慕大群岛和英属维尔京群岛这样的低税或无税法域。根据OECD的计划，避税天堂需要以更透明的方式向征税的政府公开跨国公司的税收信息。其他措施则包括中和跨国公司采用的各种措施，诸如通过“转移定价”最大限度减少其纳税义务，在不同税收法域之间预定利润。OECD已经达成《税务事项相互行政协助多边公约》，其中包括情报自动交换的新标准。G20成员国预计将成为该计划的一部分。中国考虑到本国巨额资本通过避税天堂外流的事实，有意加入这一全球性框架，以增强税收治理权，包括通过设立在香港的没有商业活动的特殊目的公司渠道。作为一个日益重要的资本输出国，中国有正当理由关注避税天堂的逃税问题。从这个角度来说，698号文创造的商业秩序，本质上是国际社会正在努力实现的全球税制改革的一部分。
OECD于2013年10月召开的G20财政部长会议，目标是在2014年之前完成该框架，之后于2014年2月提交G20财长部长和央行行长会议。OECD向G20提交了《解决税基侵蚀和利润转移的行动计划》。OECD《国际增值税（货劳税）指南（2014）》作为将增值税原则适用于跨境贸易的第一个国际一致性税收框架，得到了86个国家承诺采纳。OECD也正在处理包括数字经济税务管理和转让定价在内的一系列最具有争议的问题。
OECD受G20委托于2014年7月发布AEOI标准，（即金融账户涉税信息自动交换标准，Standard for Automatic Exchange of Financial Information in TaxMatters），其中重要部分之一为Common Reporting Standard（CRS，统一报告准则），签署国之间相互披露对方国家税务公民在本国的经济财产状况，以便提升税收透明度和打击跨境逃税。该标准为各国加强国际税收合作、打击跨境逃税避税提供了强有力的信息工具，进而提高全球税收透明度，有利于反避税和反洗钱。CRS获得当年G20布里斯班峰会的核准。在G20的推动下，全球目前已经有100个国家（地区）承诺实施此标准。G20在后危机时代已经逐渐取代OECD，掌握了国际税收决策的主导权。
按照国际税收管辖原则，评判某国对某个高净值人士是否有征税权取决于国籍标准、居住标准、收入来源地和财产来源地四个标准中的一项或几项。如果同一项收入有多个管辖地，则要视这些地区间是否有避免双重征税协议。掌握账户信息的国家是否将信息交换出去又取决于这个地区是否参与CRS、是否与对方签订双边或多边《税收情报交换协议》。只有在既参加CRS，又签订交换协议之时，账户信息才能够被交换出去。
根据CRS规则，作为金融账户涉税信息的搜集者，各参与国金融机构负责收集非居民企业和个人金融账户的涉税信息。能够开展金融账户信息搜集业务的金融机构包括：存款机构、托管机构、投资实体和特定保险机构。2017年1月1日后新开设的个人或者公司账户必须进行情报交换，而无论其金额大小。
CRS规则将非金融机构区分为积极非金融机构和消极非金融机构。对于积极非金融机构，一般不存在识别、搜集和申报金融账户信息的问题。对于消极非金融机构，则适用“穿透”规则，以识别其实际控制人，看其是否属于需要申报的情形。壳公司、特殊目的公司被视为消极非金融机构。CRS对境外金融资产带来合规性风险，以前无法被境内税务部门掌握的交易信息将趋于透明化。账户持有人有海外收入时，需要按照国内税法规定及时缴纳税款，否则将面临合规风险。
可以说，CRS标准是以FATCA政府间协定为蓝本设计的多边信息交换机制，是全球版的FATCA。CRS标准与FATCA在内容上大体相当，但是在细节上存在差异，包括送达对象、个人账户的尽职调查门槛、免于报送信息的金融机构类别、处罚措施等。CRS标准的实施从另一侧面表明美国在全球经济治理中的规则话语权。除了国内法的域外执行之外，国内法还导致了国际规则的形成和制定，具有很强的示范作用。
目前全球已经有超过101个国家和地区确认将实施《统一报告准则》（CRS），自动交换银行税收信息。瑞士、英属维尔京群岛、开曼群岛等避税天堂也已加入。其中，德国等54个国家和地区从2017年开始实施，中国等47个国家和地区从2018年起开始实施。
为了履行CRS，德国还制定了相关的国内法。按照规定，德国银行有向德国税务部门申报的义务，德国税务部门再将这些信息转给另一缔约国的税务主管部门。德国税务部门也会从其他国家得到本国税收居民的信息。《统一报告准则》主要针对不诚实的报税者。如果认为申报者可疑，税务部门可以追溯该申报者的财产来源。这一准则对国家而言，意味着税收将大幅度提高，客观上促进各国居民自觉遵守法律履行纳税义务。在实施《统一报告准则》之前，德国税务机关主要通过两种途径了解居民境外逃税、避税或者隐藏资产的情况：一是从国外银行内部购买银行数据光盘；二是与一些国家签订双边协定。
加拿大联邦财政部于2016年4月15日发布了《关于实施与经合组织OECD接轨的、对非居民金融账户涉税信息调查管理办法CRS相关立法建议草稿》以及相关的解释性说明。联邦税务局随后发布《指导说明》，对CRS相关问题做了进一步解释。加拿大金融机构必须按照CRS规定格式程序申报加拿大内非加拿大居民（指既非加拿大公民也非加拿大永久居民的外国人）的账户信息给外国税务机关。作为交换，同为CRS签约国的金融机构也会履行同等义务，将在该国开户的加拿大公民金融账户信息提交给加拿大税务机关。CRS规定，自2017年7月1日之后开设的账户，以及此前开设、截至2017年6月30日余额超过25万加币存款的旧账户，都必须履行CRS义务。预计2018年9月30日，加拿大和其他CRS签约国将进行信息交换，同年底全民生效。加拿大还采取更加严厉的措施，要求账户持有人只要在美国和加拿大管辖区之外拥有个人金融账户，不论加拿大是否与该国签订了CRS金融信息交换协议，都需要向加拿大联邦税务局报告，而加拿大境内金融机构有义务向加拿大联邦税务局发送所有“必须报告的账户信息”，且无需过滤信息。联邦税务局将自行过滤，把联邦税务局签约国公民的相关账户信息发送给相关国家，而自行处理非联邦税务局签约国公民的账户信息。
我国业已向G20承诺实施CRS标准。2017年1月1日起我国境内金融机构按照CRS标准对在中国新开立的个人和机构账户做尽职调查，2017年12月31日前完成对高净值账户（总余额超过600万元）的尽职调查。我国首次对外交换信息的时间为2018年9月。香港也于2017年起同步实施，两地将于2018年9月进行首次信息交换。截止到2017年3月底，与中国大陆签订有税收情报交换协议的国家和地区有巴哈马、维尔京群岛、马恩岛、根西岛、泽西岛、百慕大、阿根廷、开曼、圣马力诺、列支敦士登等。截至2017年3月底，与香港签订有税收情报交换协议的有日本、韩国、英国、比利时、加拿大、根西岛、意大利、墨西哥、荷兰等。
如果中国企业或个人控制的境外金融账户有未分配利润未汇回境内的，按目前中国企业所得税法的规定，需要区别对待。如由中国居民企业控制的海外公司无合理原因不分配利润、不在中国缴税，可能启动中国的反规避条款。《企业所得税法》第45条规定：“由居民企业，或者由居民企业和中国居民控制的设立在实际税负明显低于本法第四条第一款规定税率水平的国家（地区）的企业（25%），并非由于合理的经营需要而对利润不作分配或者减少分配的，上述利润中应归属于该居民企业的部分，应当计入该居民企业的当期收入。”同时《国家税务总局关于简化判定中国居民股东控制外国企业所在国实际税负的通知》规定：“中国居民企业或居民个人能够提供资料证明其控制的外国企业设立在美国、英国、法国、德国、日本、意大利、加拿大、澳大利亚、印度、南非、新西兰和挪威的，可免于将该外国企业不作分配或者减少分配的利润视同股息分配额，计入中国居民企业的当期所得。”
澳大利亚计划推行纳税人主动告知制度。通过这一制度，一方面税务机关可以有效堵塞税收漏洞，另一方面，其还能够对跨国公司的业务架构和价值链分配情况进行及时的了解。此外，澳大利亚还推行税收筹划披露制度，该制度规定纳税人或者中介有义务向税务机关披露某项税务安排。与此同时谷饶吧，BEPS行动计划还包括税收筹划披露制度。
除了对逃税问题投以关注外，G20还致力于解决利用向低税法域转移利润进行避税的问题。这些利用“极低税率”（地区）或“双重免税”避税的实践“破坏了税收制度的公平和诚信”。G20领导人没有就如何防止跨国企业滥用税收筹划达成具体协议。然而，对税收规定的实施和对违法行为的惩罚都是发生在国家层面上的。因此，税收情报的自动分享将为个别国家惩罚试图规避纳税义务的个人和企业提供机会，但是该制度无法保证税收在法域之间的公平执行。为防止公司利用不同披露要求之间的区别，需要创建一个通用模板，要求公司汇报全球利润分配和税款交纳情况。
基于维护各国税基安全的目的，在2013年圣彼得堡峰会上G20领导人决定实施BEPS行动计划，并委托OECD联系和组织各方协同工作。在OECD的推进下，《公约》特别工作组于2015年11月成立，并开始开展《公约》文本的研究起草工作。《公约》旨在为一揽子修订全球3000多个彼此之间存在差异的税收协定提供法律工具，从而最终实现国际税收合作的多重目标——其既有利于解决税基侵蚀和利润转移问题、保障国家税基安全，又能提供多边税收合作法律框架，为跨境纳税人提高税收确定性、增强跨国投资者的信心。G20在2013年宣言的税收附件中明确表述了利润应该在经济活动发生和价值创造的地方征税。本质上，这个原则支持了中国税务机关颁布698号文的理据。如果把通过出售外国公司实现的经济收益归因于中国企业的成功或资产升值，那么可以说中国正在“发生经济活动并创造着价值。”在这个不断演变的全球税制改革大背景下，中国的698号文也可以得到更好地理解。
一个简单的比较表明，在全球范围内，对境外间接处分征税仍然是一种新颖的税制改革措施，至今少有国家采用这种规定或税收方法。但是，这种远距离的创新监管办法很容易成为一个在含有中国元素的跨境并购中的热点问题，跨国公司的战略投资容易因此变得更为困难。目前尚不清楚698号文与中国税收协定的框架是如何相互作用的，可能导致中国税收协定和国内税法在税收抵免和税收救济方面规定的可适用条件变得更加复杂。
六、国际税收监管合作的困境：国内和国际的视角
在反避税方面，中国税收法律对居民企业在境外设立的特殊目的公司可采用否定中间体法律人格（揭开特殊目的公司的公司面纱）等多种方式对境外公司启动反避税调查，而对居民个人的境外利润方面则没有如此严格，采用的方法和手段也比较有限。
如前所述，698号文“否认境外控股公司的法人人格”成为一个新的揭开公司面纱的监管工具。当境外股东通过转让境外控股公司股权从而间接转让中国内资企业股权时，中国税务机关可以根据698号文将境外控股公司视为非独立法人而忽略其存在，并将有关交易视为境外股东直接转让中国内资企业的股权，进而对（境外控股）公司资本收入征收企业所得税。必须指出的是，国家税务总局并没有相关立法权限，可以在《公司法》既有的揭开公司面纱制度之外再创造新的规则。因此，从这一点来看，中国税务机关的监管尝试似乎是越权的。
同时，698号文又具有合理性，税务机关试图规范日益普遍的对中国的税基造成侵蚀的“返程”投资。实际上，利用税制漏洞进行税收筹划的策略大多是合法的，但这些策略也构成对税收收入、税收主权和税收公平的重大威胁。多年来，跨国公司通过低税区和利用其他规避技术最大程度地减少税务负担以获取经济利益。在这种背景下，698号文构成了税务机关对返程投资模式进行监管的对应行动。在这个框架内，698号文可以被看作与英国普通法发展起来的拉姆齐原则相一致，是对传统“规避法律责任”的“揭开公司面纱”规则适用情况的再造。
中国税务机关在698号文中一般性和模糊性的术语规定使其拥有相当大的自由裁量权。此外，中国税务机关以“无员工参与，无其他资产和负债，无其他投资，无其他的业务”为标准，将（满足条件的）境外控股公司定性为一个没有任何合理商业目的空壳菜刀哥。在中国的法律环境中，698号文或许能够用来进一步阐释或适用公司法上的“揭开公司面纱”学说。如果中国税务机关借鉴拉姆齐原则，仅在满足下列条件的情况下适用698号文，可能更具操作性和建设性：（1）外国投资者（即最终股东）在设立境外控股公司时就已计划间接转让中国居民企业的股权，并且该计划必然会实施；及（2）离岸控股公司的设立除了规避纳税义务外没有其他合理的商业目的。在这种情况下，拉姆齐原则可以被引用以否认境外控股公司的独立法人人格。但是，如果境外控股公司是在收购交易的双方已经实现了转让股权的目的之后才成立（除非当事人能成功证明（公司的成立）具有合理商业目的），那么其成立也可以成为税务机关揭开公司面纱的正当依据，并向境外控股方相应地征税。
所有来源的各类收入要同等纳税的所得税标准原则，在最近的金融危机中一直受到攻击。在发达经济体中，税收收入已经落后于公共支出的需求，导致较高的公共债务水平。各国政府正处在改革的过渡期凌小娟，不仅改革福利计划，而且改革税收制度以应对新的挑战。日益紧密的全球互联，使得各国政府想要有效地治理跨境商业交易和活动变得更为困难。例如，“离岸”工具和避税天堂的广泛使用，激励投资者滥用激进的税务方案，加大了（税收）治理的复杂性和难度。中国遭受的税收收入损失和因资本外逃而扭曲的金融体系，部分是离岸系统导致的后果。离岸系统的存在和使用，使得中国和其他国家很难向本国居民被动投资征税。中国在继续提供税收优惠以吸引外商投资的同时，也处于日益增大的填补监管漏洞的压力之下，不仅要最大程度地减少通过离岸系统对资本分配造成的扭曲效果，还要保证整个监管制度的有效运行。
跨国公司税收筹划的影响受到越来越多的关注。改革国际税收制度，尤其是应对避税天堂和资本外流问题，已经成为金融危机之后全球经济治理新的驱动力。G8和G20已经直面这些问题，OECD、欧盟、G8和G20已经提出了一些处理全球系统性制度的多边倡议。然而，原先想在情报交换的多边条约框架内设立一个明确的透明度标准的计划失败了。因此，目前的状态回到了由希望税收情报交换的个别国家进行双边协定的谈判。在这样背景下，中国或其他国家，为自己的利益采取一些单独的举措并不奇怪，698号文就是其中之一。部分发达国家的监管行动和与之相关的监管竞争理论，事实上合理化了中国针对境外商业活动的单边性和扩张性的监管举措。698号文可以被视为中国试图加强对中国投资者来自中国资产的收益进行征税的能力。但是，个别国家（与系统性的做法相反）的方法由于难以管理且缺乏明确的指导，很可能对投资决策产生负面影响。全球的确需要一个更加全面的合作系统，即使现有的国际税收制度将税收立法权保留给了每个国家，从而导致了国与国之间的竞争关系。从这个意义上说，698号文是中国在这场全球税制改革运动中做出的单方面监管尝试，试图解决类似于美国税制改革所面临的悖论矛盾。
国际税收法律机制的主要形式是双边条约，而非多边合作。以双边条约为基础的税收互惠减让有利于合作利益的分配。双边协定尽管不利于多边约束，但是有利于信息对称和行政执法成本的减少，增强了法律确定性。双边协定可以减少作弊激励的执行问题。由于不存在最惠国待遇，税收协定的执行不存在搭便车的情形。避免和消除双重征税传统上以双边协定为合作基础，多边税收优惠协定事实上很少，尽管有一定数量的区域性多边税收协定，但是影响有限。尽管双边税收优惠协定存在负外部性和共同损失的问题，双边税收优惠协定更有利于吸引外国投资者。
67个国家和地区的政府代表于2017年6月7日在巴黎共同签署了《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移（BEPS）的多边公约》。作为第一份在全球范围内协调跨境投资所得税收政策的多边法律文件，《公约》是G20在国际税收协调方面取得的重要成果，有利于实现国际税收合作的多重目标。《公约》从加强各国所得税协调、修订传统税收规则、提高税收信息透明度和完善税收争端解决机制等方面着手重塑国际税收秩序。签署国家将根据《公约》的规定把一系列税收协定相关措施纳入本国的双重征税协定中。中国选择了“主要目的”这一最低标准，询问纳税人设计和使用的商业或投资安排的“主要目的之一”是否为了获取税收协定优惠。如果税务机关确定某项安排是出于此目的，则可能会拒绝给予税收协定优惠。中国的立场文件对现行税收协定的相关条款做出识别，这些税收协定针对股息、利息、特许权使用费和其他收入条款的现行规定是对以获取税收协定优惠为“主要目的或主要目的之一”的安排拒绝给予税收协定豁免。
税收监管领域还必须考虑国际竞争因素。在全球经济缓慢复苏之际，美国联邦政府于2017年4月26日推出税收改革方案，以提升美国的全球竞争力哗鬼旅行团。税收改革的重要内容是降低企业所得税，从35%降低到15%，接近避税天堂的税收幅度，使得美国企业税负低于经合组织25% 左右的平均水平，增加企业利润幅度。将个人所得税的税率等级从现在的7档降低到3档，税率分别调整为10%、25%和35%。遗产税和替代性最低限额税将会被废除。夫妻联合报税的标准扣除额调高一倍到24000美元。税务改革将对美国企业留存海外的数万亿资金实行一次性征税。美国政府的减税方案有利于实体经济步入良性循环，增加美国的就业率，拉动经济增长。美国降低税率，也有利于拉动企业回流，增加美国的国际竞争力。但是，这样的税收措施可能引发税收政策竞争，主要经济体可能或竞相减税，或者设立避税天堂。G20已经达成的国际经济政策协调框架下的《税基侵蚀和理论转移（BEPS）行动计划》等反国际税收恶性竞争的国际合作成果的实际效果可能缩水。
中国目前面临各种结构性的挑战和转变。其中，最根本的是要有一个功能良好的现代法律基础设施。除了司法机关，有效的监管制度，包括监管工具、手段、意识形态和方法论，才是中国经济和社会长期发展的关键。中国经济远比以前复杂得多，其中还涉及到立法的简洁性和行政效率的问题，还有与之相关的复杂性、不稳定性和法治问题。问题的症结在于，任何公司税收制度的改革都应该代表一种价值模式，利用公法塑造公司部门和政府之间的关系，以促进公共利益的特定意识形态观念。作为公司税收监管计划的一部分，由于698号文广泛地渗入公共生活领域，它可以被视为一种公法形式的法律术语。因此，任何与公司（税法）相关的法律改革都需要反映对于经济增长的急迫性，对于公平的重要性，对税收监管制度的转变性和持久变化，尧建云以及对不断变化的商业部门所出现的一系列变动的审慎回应所达成的共识。税制（包括反避税措施方面的）改革应当回归法治，减少复杂性和模糊性，尽可能保持规则的稳定性和全面性傲天无痕，更准确地评估企业所必须承担的合规成本，所有这些都反映了传统的规范法学对公法（包括企业法）的关注。我国应当立足兼具居住地国和来源地国双重身份这一税收原则，从国内法和税收协定两个层面完善我国的国际税收管理体系。
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